Tenemos alguna idea de cuánto le cuesta a nuestra economía cumplir con el pago de impuestos?
Aunque a algunos les parezca que la respuesta es obvia, intentar siquiera una respuesta simple requeriría de un análisis mucho más profundo y detallado de los que usualmente se dedican a temas fiscales en nuestro país. Es sabido por los especialistas y los contribuyentes que la sola existencia de impuestos tiene diversos efectos que implican en sí mismos costos a la economía. Entre ellos destacan:(i) extracción de recursos privados para ser entregados al estado para el cumplimiento de sus fines, y (ii) distorsión de decisiones de los agentes sobre los que incide el impuesto. Claro está que estos costos, deben más que compensarse a través del uso de los recursos obtenidos, a través de la prestación de servicios y bienes eficientes, oportunos y de calidad(1).
Sin embargo, existen otros costos usualmente “escondidos” y que por lo general han pasado inadvertidos en la discusión de temas de política y administración tributaria. Estos costos son aquellos en los que incurren los contribuyentes por el sólo hecho de tener que cumplir con las normas tributarias.
Entre los más saltantes tenemos:
* preparación de información para el cumplimiento de obligaciones tributarias (principalmente para declaración y pago de impuestos),
* contratación de contador o especialista tributario,
* tiempo destinado a hacer colas,
* realización de consultas,
* adquisición de equipo informático,
* mantenimiento de registros contables, etc.

Estos costos, en términos monetarios, son usualmente conocidos como “costos de cumplimiento tributario”. Asimismo, es bueno reconocer que, por el lado de la administración tributaria, existe otro tipo de costos denominados “costos de administración”, que son aquellos en los que incurre la agencia encargada de la recaudación y administración de tributos como resultado de sus acciones de cobranza, fiscalización, administración de impugnaciones, etc. La suma de ambos costos conforma lo que podemos denominar “costos operativos del sistema tributario”.
¿Por qué tendríamos que preocuparnos por estos costos?
En primer lugar, estimados de los costos operativos del sistema tributario, realizados en países desarrollados –quienes llevan muchos años preocupados en reducirlos– han determinado que su magnitud es importante ya sea en términos del Producto Bruto Interno, como de los ingresos tributarios, así como del nivel promedio de ingresos de los contribuyentes analizados.
En segundo lugar, es posible encontrar una relación directa entre los niveles de costos de cumplimiento tributario y la mayor propensión a evadir los impuestos. Es decir, a mayores niveles de costos de cumplimiento, es posible que algunos segmentos de contribuyentes, sobre quienes estos costos recaen de forma más regresiva, busquen maneras (legales y no legales) de dejar de cumplir con la exigencia de la Ley tributaria.
¿Qué instrumentos afectan los niveles de costos operativos del sistema tributario? Básicamente, cualquier disposición legal o administrativa que establezca obligaciones tributarias, las cuales son, en orden de jerarquía,
i) las leyes que norman sobre tributos,
ii) los decretos supremos, como normas reglamentarias de las anteriores, y
iii) las resoluciones de administración tributaria, que establecen las formas, condiciones y características específicas para el cumplimiento de exigencias normadas por Ley.
Por ejemplo, la creación de un nuevo impuesto conlleva a que los contribuyentes tengan que acomodarse a cumplir con dicho impuesto. Es probable también que nuevas exigencias de la agencia de impuestos lleve a que los contribuyentes tengan que incurrir en costos para cumplirlas adecuadamente. Un ejemplo claro de esto es, por ejemplo, la obligación de cumplir con presentar declaraciones de determinación de obligaciones o declaraciones de tipo informativas, a través de medios informáticos. Otro ejemplo es el nombramiento de contribuyentes como agentes de retención de algún impuesto, quienes deben acomodar sus sistemas, su personal, procesos y controles internos al cumplimiento de esta exigencia legal. Los formularios complicados o difíciles de llenar también originan costos de cumplimiento.
En todos estos casos, es posible deducir una característica crucial de estos costos y es que por lo general aumentan como resultado del traslado, parcial o total, de una responsabilidad de control o fiscalización de la administración tributaria hacia los contribuyentes. En otras palabras, se busca la reducción de los costos de administrar tributos, a través del aumento de los costos de cumplir con ellos. Esto en sí mismo no es una solución beneficiosa para el sistema tributario, pues no se reducen los costos operativos del sistema, sino más bien se da una reasignación en detrimento de los contribuyentes, y existe además la probabilidad de que se incrementen. En definitiva, casi toda norma tributaria incide directa o indirectamente sobre los costos de cumplimiento tributario y por eso cualquier discusión respecto a ajustes del sistema tributario debe ir de la mano con una estimación de su impacto sobre dichos costos(2). Por otro lado, se debe reconocer que la búsqueda de reducir los costos operativos del sistema debería formar parte de un objetivo de la política tributaria del gobierno. De no ser así, se corre el riesgo que cualquier medida tributaria provoque directa o indirectamente aumentos en la complejidad del sistema tributario, ya sea a través de la creación de un nuevo impuesto, el otorgamiento de tratamientos especiales, exoneraciones, inafectaciones, tasas diferenciadas, y demás medidas que hagan más oneroso y dificulten el cumplimiento con las obligaciones tributarias, así como su administración.
Un ejemplo de esto último son los cambios en el régimen del Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) de la cerveza y cigarrillos. El régimen vigente desde inicios de agosto de 2003(3), considera que la base imponible para efectos de cerveza y los cigarrillos, corresponde al sistema de precios de venta al público. El problema que se genera para la administración tributaria, y que fue puesto de manifiesto por la misma SUNAT, es que a efectos de diseñar un efectivo control de dicho impuesto, se requiere conocer con certeza la base imponible gravada de cada contribuyente.
En el caso en mención, la reciente reforma tributaria estableció que el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) determinará una base de referencia del precio de venta al público distinto al precio de venta sugerido por el productor o importador, en función a encuestas que para tal efecto deberá elaborar periódicamente el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). Como se aprecia, por las características del nuevo sistema, la verificación de la base imponible del ISC a la cerveza y cigarrillos, se torna bastante aproximada sino difícil de identificar con certeza, requiriendo la realización de procesos adicionales, en si mismos costosos, que pueden repercutir sobre la capacidad de control efectivo de dicho impuesto, así como generar posibles fuentes de conflicto entre contribuyentes y administración tributaria.
OTRO SOBRE COSTO
Lo señalado anteriormente, no significa estar en contra de la modernización de la administración tributaria ni de aprovechar los avances tecnológicos en beneficio del Estado, ni tampoco limitar la capacidad de control de dicha entidad, sino reconocer el hecho que una exigencia, ya sea definida por quien establece la política tributaria o por la misma administración tributaria, puede causar una mayor carga sobre los contribuyentes, generando una alteración de su comportamiento hacia el cumplimiento, buscando reducirlo paulatinamente. De esta manera, es importante reconocer que los costos de cumplimiento, aunque “escondidos”, pueden ser considerados un sobre costo del sistema tributario, generando mayores distorsiones que las efectivamente reconocidas y por ese motivo, disminuyendo la efectividad de cualquier ajuste planteado.
A pesar de no contar con estimaciones de los costos de cumplimiento para el caso peruano, ni para el caso latinoamericano, si tomásemos en cuenta la experiencia de países desarrollados, es posible deducir que la magnitud de los costos de cumplimiento en países como el nuestro debe ser considerable. Como ejemplo, en Australia los costos de cumplimiento de empresas con el impuesto a la renta de 5ª categoría, han sido estimados en aproximadamente 3.2% de los ingresos tributarios por dicho impuesto y 0.38% del PBI. Asimismo, en el caso de Nueva Zelanda, las estimaciones han sido de 1.9% de los ingresos tributarios y 0.21% del PBI de dicho país. Situación similar se aprecia en el caso de los costos de cumplir con el impuesto a la renta de 3ª categoría y de los impuestos de las personas naturales. Otra característica importante es que la carga de los costos de cumplimiento recae mucho más sobre las empresas más pequeñas que sobre las más grandes(4), generando que el sistema tributario se perciba aún más regresivo de lo que es.
A pesar de no contar con información precisa para el caso peruano, sí se pueden obtener referencias indirectas respecto al impacto del sistema tributario sobre las decisiones de las empresas. Una referencia puede provenir de la reciente encuesta del clima de inversiones realizada por el Banco Mundial(5). Al respecto, el 62.31% de empresas encuestadas en el Perú (la muestra fue de 107) señaló que las regulaciones tributarias internas significaban un obstáculo moderado y grande para la operación y crecimiento de sus negocios(6). Además, cabe resaltar el hecho que en el caso de las empresas medianas y pequeñas dicho porcentaje llegó casi al 70% de encuestadas. Finalmente, el 90% de empresas señaló que los impuestos eran muy elevados, superior al promedio de América Latina y el Caribe, que fue de 83%. Estos resultados, para el caso peruano, no hacen sino dar un indicio de la importancia que los costos de cumplimiento pueden tener en los contribuyentes. Afortunadamente para efectos de la actual discusión del tema, con la aplicación del denominado Impuesto a las Transacciones Financieras (ITF), se ha puesto sobre el tapete el tema del costo que le significaría a las entidades financieras ajustarse para poder cumplir con su papel de agentes de retención y administradores del referido impuesto. Este costo, señaló la Asociación de Bancos del Perú, podría ser de US$ 500 mil, US$ 1 millón o US$ 3 millones. Aunque estas cifras pueden ser imprecisas o algo sesgadas hacia arriba, nos dan una idea de que estos montos podrían llegar a ser muy significativos en algunos casos.
¿Cuáles son las sugerencias y recomendaciones que permitirían disminuir los costos operativos del sistema tributario?
Primero, cambios menos frecuentes en la legislación tributaria, pues de ese modo podrán reducirse las etapas de ajuste a nuevas exigencias así como la complejidad del sistema tributario. Esto puede lograrse con un proceso adecuado de consulta y preparación de normas, así como con una campaña de educación y difusión.
Segundo, menores regímenes especiales, exoneraciones o beneficios, que dificulten el control de la administración tributaria y el entendimiento de la norma por parte del contribuyente.
Tercero, menor discrecionalidad en la administración de los tributos.
Cuarto, efectuar una evaluación de los procedimientos administrativos de la SUNAT que lleve a un empleo más eficiente de sus recursos escasos; más aun ahora que la administración de tributos internos y aduaneros se encuentran en una misma institución. Esto, entre otros efectos, deberá repercutir en un control más efectivo del contribuyente por el mejor aprovechamiento de información interna, reducción del tiempo de espera en colas de atención de contribuyentes(7), etc.
Quinto, simplificación del sistema tributario en lo que respecta a contar con un número reducido de impuestos de amplia base y pocas excepciones, lo cual implica la eliminación de impuestos que pudieran generar sobrecostos innecesarios sobre la actividad económica.
Sexto, uniformidad de criterio en la absolución de consultas a los contribuyentes. Por último, debe establecerse una obligación legal de incluir en la evaluación costo-beneficio de toda norma que proponga un ajuste tributario, la estimación del impacto sobre los costos operativos del sistema tributario.
Finalmente, si se plantean ajustes al sistema tributario vigente y estos buscan casi exclusivamente aumentos en los ingresos tributarios, muy probablemente su impacto definitivo se vea alterado por la mayor o menos incidencia que los ajustes tengan sobre los costos de cumplimiento y estos sobre el grado de cumplimiento voluntario de los contribuyentes. ¿Tenemos alguna idea de cuánto le cuesta a nuestra economía, cumplir con los impuestos? Aunque aun no tenemos una respuesta a esta pregunta, debemos empezar a reconocer que el tema es importante y merece atención especial en cualquier discusión acerca de la política tributaria actual y futura. - - - (1) La discusión respecto a la correspondencia entre los costos de la tributación y la eficiencia del gasto público es en si misma materia de otra discusión. (2) Un ejemplo es la obligación vigente en el Reino Unido que cualquier ajuste al sistema tributario debe incorporar una estimación del impacto que tendría sobre los costos de cumplimiento. Esto es viable considerando que ya existe una estimación de costos a cierta fecha y el objetivo es que vayan disminuyendo paulatinamente. (3) El nuevo sistema de cálculo de la base imponible del ISC está vigente desde marzo de 2003 para los cigarrillos. Luego fue extendido a la cerveza a partir de junio de 2003. (4) En caso de ser cierto lo mismo en el caso peruano, sería una confirmación que los costos de cumplimiento se convierten en una barrera al ingreso y permanencia de negocios en el sector formal de la economía. (5) El World Business Environment Survey (WBES 2000), es una encuesta aplicada a empresas en 80 países a fines de 1999 e inicios del 2000. Esta encuesta abarcó a más de 10,000 empresas y cubrió cuestiones de clima de inversiones y de negocios de acuerdo a la política económica, gobernabilidad, regulación, impedimentos de infraestructura y financieros, así como calificación de la calidad del servicio público. Más información en http://info.worldbank.org/governance/wbes/ (6) Este porcentaje fue de 49% para el caso de regulaciones aduaneras y de comercio exterior. (7) La más reciente nueva obligación de presentar la declaración jurada de predios implicó al inicio, que algunos obligados debían acercarse a la SUNAT a obtener una clave de acceso para presentar la declaración vía Internet. Sin embargo, esto generó colas de atención tan largas que muchos contribuyentes no lograban obtener las referidas claves aun habiendo estado esperando casi toda la mañana.